论“收容审查”的违宪性

郭罗基

一九八九年“六四”以後，中国政府大批抓人，声称“依法进行收容审查”。依的甚么“法”？何谓“审查”？“收容审查”由来以久，近年来特别成了对付政治犯的方便手段。

中国公安机关承认，一九八九年度“收容审查”了九十七万余人，一九九○年度“收容审查”了九十万二千人。⑴这个数字，可能是大大缩小了的。据署名文章透露，仅一九八八年就“收容审查”了一百五十万人。⑵即使是大大缩小了的数字，也大大超过了由公安机关向检察机关正式提请逮捕、批准逮捕的人数。⑶这就是说，以“收容审查”的名义所抓的人，是最大的一宗。在中国如此广泛使用的这种限制、剥夺人身自由的严厉措施，并无合法的依据。美国律师人权委员会的调查报告把它称之为“中国特色的刑事诉讼”，“公安机关可以不使用正式刑事程序，严厉惩罚那些所谓罪犯和政治犯”。⑷联合国人权事务委员会任意羁压工作小组指出，中国的“收容审查”是通过“不确定期限的行政措施”剥夺个人的人身自由，把它归入“任意性羁压”之列。⑸

中国现行的法律体系中，并无收容审查法。许多被“收容审查”的人，拿到通知书一看，原因栏目中写的是“根据国务院关于收容审查的决定”。⑹公安机关行使“收容审查”权力的依据，习惯称之为“国务院五十六号文件”，不过是一个“通知”，它的全称是《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》（一九八○年二月二十九日）。《通知》中说：

“1.从今年下半年起，对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养。”

“2.对于有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址，来历不明的人，或有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作业、结伙作案嫌疑需要收容查清罪行的人，送劳动教养场所编队进行审查。”

对于违法犯罪行为的事实已经确定（即使轻微），需要进行“强制劳动”，是属于刑事实体方面的措施。对于违法犯罪的事实不清需要进行“收容审查”，是属于刑事诉讼方面的措施，二者性质不同；而性质不同的二者又统一于第三者——“劳动教养”。根据国务院《关于劳动教养问题的决定》（一九五七年八月一日），“劳动教养”是“为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人改造成为自食其力的新人”。“劳动教养”一般来说并非针对违法犯罪行为。国务院的《通知》却说：“强制劳动的对象和收容审查的对象同劳动教养的对象基本相同，没有实质性的区别。”根据国务院自身的文件所解释的概念，将“强制劳动”和“收容审查”统一于“劳动教养”，也是混淆罚与非罚、罪与非罪的界限。

除了界限不清，还有政令不一。国务院的《通知》将“收容审查”统一于“劳动教养”，此前应有单独决定，此後则不应单独使用。实际情况是此前国务院并无关于“收容审查”的决定，此後“收容审查”和“劳动教养”又照样并行不悖。

国务院一九八○年的《通知》说：“一九六一年以来，经党中央、国务院先後批准，各地公安机关对轻微违法犯罪的人和流窜作案嫌疑分子采取了强制劳动和收容审查的措施。这两项措施，……发挥了积极作用”。一九六一年以来所采取的“收容审查”是甚么性质的？一九六一年十一月十一日，公安部有一个《关于制止人口自由流动的报告》，提出：“凡是自由流动人口，一律坚决收容起来，分别处理。”这里的“收容”，後缀是“遣送”不是“审查”。“收容遣送”与後来的“收容审查”根本不同，是由民政部门负责收容遣送“流动人口”回乡。“收容审查”的概念始于一九七八年。“文化大革命”中到处盛行“隔离审查”，以此限制、剥夺人身自由。“收容”与“审查”联系起来，不能不说是“文化大革命”的影响。一九七八年十一月十一日公安部发出《关于整顿和加强对流窜犯罪分子收容审查工作的通知》，规定“收容审查”的对象“应限于现行流窜犯罪和有重大流窜犯罪嫌疑的分子，以及逃避监督改造到处流窜的四类分子。”与一九六一年的“收容遣送”针对“流动人口”不同，“收容审查”是针对“流窜犯罪分子”。国务院的《通知》将公安部规定的“收容审查”的对象改为“有轻微违法犯罪行为”的人，扩大了外延。之後，公安部的另一《通知》又改变了国务院的《通知》。一九八五年七月三十一日，公安部发出《关于严格使用收容审查手段的通知》。其中规定，“收容审查”的对象为两种人：有流窜作案嫌疑的人；有犯罪行为又不讲真实姓名、住址，来历不明的人。“收容审查”的时间，一般为一个月；在一个月内不能审查清楚的，报上级公安机关批准，可以延长审查期限一个月；仍不能查清的，需报请省、自治区、直辖市公安厅、局批准，再延长一个月。累计审查期限不得超过三个月。公安部的这一《通知》比国务院的《通知》具有明确的规定，但也是一种明确的否定，“收容审查”又不再统一于“劳动教养”而成为单独使用的手段。

由于界限不清、政令不一，“收容审查”的执行发生严重的混乱。一九八六年七月三十一日，公安部再次发出《关于立即认真整顿收容审查工作的通知》。一九九一年，又发出三十七号文件《关于进一步控制使用收容审查手段的通知》。虽然不断提出“整顿”、“控制”，事实上并不见效，倒是一再肯定了“收容审查”手段的继续使用。国务院、公安部关于“收容审查”的规定及其执行是违反《中华人民共和国宪法》和有关法律的。

一，非法立法

《中华人民共和国宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”“收容审查”直接违反了这一条规定，它就是“非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定”而由公安机关擅自执行的逮捕，构成对公民的人身自由的侵犯。

“收容审查”作为国务院针对违法犯罪行为采取的行政措施，犯了双重错误。处置违法犯罪应进入刑事诉讼程序；采取行政措施，规避了刑事诉讼法，犯了有法不依的错误。以行政措施代替司法审查，又犯了越权的错误。

“收容审查”的对象理应属于刑事拘留。《中华人民共和国逮捕拘留条例》第六条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第四十一条都同样规定：对罪该逮捕者，如因“身份不明有流窜作案重大嫌疑的”，“可以先行拘留”。但拘留的时间累计不得超过十天，人民检察院不批准逮捕的，应立即释放。而“收容审查”竟可以长达一个月至三个月，且不受人民检察院的干预。一九八五年公安部的《通知》就承认：“它是对那些在行使拘留时限内无法查清主要罪行和取得必要证据的嫌疑人所采取的强制性行政审查措施。”“收容审查”实际上成了刑事拘留的延长和补充，怎么能说是“行政措施”？在限制人身自由方面，作为“行政措施”的“收容审查”，比刑事强制措施的拘传、取保候审和监视居住还要严厉。“收容审查”与拘留和逮捕一样，具体的实施都是羁押，强制剥夺人身自由。“收容审查”还可以折抵刑期，“收容一日折抵刑期一日”。⑺作为刑事强制措施的监视居住却不能折抵刑期。⑻可见，“收容审查”的强制性超过了监视居住，时限又是拘留的九倍，但可以不经过刑事诉讼程序。它是以审查之名行羁压之实，以行政措施之名行刑事强制之实。

国务院、公安部有没有权力进行刑事方面的立法？一九九○年十月三十日，公安部《关于公安机关贯彻实施行政诉讼法若干问题的通知》中说：“在新的收容审查立法没有出台之前，对收容审查的对象，可按一九八○年国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》所规定的范围确定。审批程序和收审期限，应按一九八五年公安部《关于严格控制使用收容审查手段的通知》的规定执行。”公安部将自己的和国务院的《通知》说成是“立法”，不过需要更新。按照《中华人民共和国宪法》，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。是谁授予国务院、公安部立法权？一九八○年国务院的《通知》说，“收容审查”是经党中央批准的。一九八五年公安部的《通知》规定：“收容审查必须经县级以上公安机关的党组、党委批准。”又是谁授予共产党的党中央批准立法权、党委批准抓人权？

当然，国务院、公安部虽不能立法但可以制定法规。“收容审查”是法规吗？国务院《行政法规制定程序暂行条例》（一九八七年四月二十一日）第三条规定：“行政法规的名称为条例、规定和办法。”“收容审查”祗有“通知”，从来没有“条例、规定和办法”。所以，说它是法规还不够资格。而且前後几个《通知》都没有公布的手续。法律和法规，未经公布不能生效。出版物中提到“收容审查”，祗是说“根据国务院和公安部的有关规定”。甚么“规定”？秘而不宣。此种出版物还是“内部发行”。⑼法律、法规不让人民知道，人民如何遵守？政府如何接受人民的监督？

总之，国务院、公安部关于“收容审查”的规定，从内容来说是刑事强制措施，从形式来说未经立法程序；它是立法机关之外所立的非法之法，应视为无效。

二，执法犯法

“收容审查”的规定是非法的，它的执行又是违法的。《中华人民共和国逮捕拘留条例》规定，公安机关是执行机关。公安机关所实行的“收容审查”完全违反了这一《条例》。

公安机关的具体行政行为并不按“收容审查”的规定办，它对法制的破坏又比文件的规定严重得多。

首先是任意扩大“收容审查”的范围。绝大部分的“收容审查”对象既非流窜作案，又非不讲真实姓名、住址，而是有名、有姓的，往往就是当地人。据权威性刊物的文章报道：“收审的对象不断扩大。某地区公安处的收审人员中，有违反党纪政纪、贪污、挪用公款、投机倒把分子，经济合同的当事人，计划生育政策的违抗者，违反劳动纪律而不服教育的工人，不交公粮的农民，违反市场管理抗税漏税的个体商贩，精神病患者及上访人员无理取闹的等等，……据统计，符合规定的两种收审对象，仅占30％”。⑽这里还有重要的遗漏，那就是持不同政见者和抗议示威者。

即使符合“收容审查”的对象的两种规定，其中构成违法犯罪的仅占10％—20％⑾也就是说，在所有被“收容审查”的人中，祗有3％—6％是违法犯罪分子，对90％以上的人剥夺人身自由是公安机关自身的违法行为。

其次，无理延长“收容审查”的时间。陕西勉县看守所，超期关押是普遍现象。一九九○年时，一个名叫贺平娃的农民已经被“收容审查”了三年；另一个与他有牵连的农民王海红也有两年多了。⑿据报道，以湖北省一九八八年“收容审查”的情况为例：关押超过三个月时限的4,455人，占总数的8.5％。其中关押三至六个月的3,879人，关押六个月至一年的511人，关押一年以上的65人。其他省还有关押五、六年甚至九、十年的。⒀“六四”以後被“收容审查”的政治犯的关押时间大多在一年至两年之间。

再次，“收容审查”的待遇混同于罪犯。公安部有过一个《收容审查所管理工作暂行规定》（一九八四年二月十五日），其中说：“收审人员不同于看守所关押的依法逮捕拘留的人犯，在管理上应有所区别，原则上准许收审人员的亲属探望、通信、送食品和日用品。”规定如此，事实相反。据报道，“在实践中，有的收审人员被关押在看守所内，享有人犯或犯人同等的‘待遇’。有的是在治安拘留所内。即使在收审所内，也是武装看守，使用械具更是常事。有的甚至连基本的人身自由也被剥夺，如通信、会客、面见律师等。”⒁由于把“收容审查”人员关入了看守所，看守所人满为患，拥挤不堪。“徐州市的七个看守所关押人犯全部超员。如铜山县看守所按人均面积1.5平方米的标准，祗能关押140人左右，而在一九八八年中，平均关押犯人300人左右，最高时关押320人，是设计标准的2.29倍。”⒂曾被关押在上海黄埔看守所的一名香港商人，对那里的恶劣的居住条件作了如下描述：“约十三、四个人挤在差不多三公尺平方的牢房内（疑有误，原文如此），晚上就必须象冰冻的黄鱼一样挤成直直的两排，看守人员用竹棍打，务必将这些囚犯挤压在一起，这即是所谓的‘竹刑’。”⒃即使对于罪犯，侵犯人权的行为也是应当反对的。中国政府以“国务院新闻办公室”的名义发表的《中国改造罪犯的状况》（一九九二年八月十日）中说：“中国法律对罪犯在服刑期间应享受合乎人道的物质生活待遇和监狱、劳动场所管理人员必须对罪犯实行文明管理，都作了明确的规定。”中国政府常常以纸面上的规定来证明良好的人权状况。“合乎人道”的规定怎能掩盖违反人道的事实？

还有，国务院、公安部规定“收容审查所”祗设置在地、市一级，现在已扩大至县一级。因为“收容审查”本来就是任意羁压，公安机关又从“收容审查”任意衍生出其他的“审查”。如公安派出所将嫌疑犯关起来（派出所是无权关押人犯的），这些人被叫做“留审人员”。⒄更有甚者，除了公安机关外，许多机关滥用“收容审查”的手段。“法院、检察院、工商、税务、海关、民政、监察、党政部门等均使用了收审手段。”⒅

三，补救无法

在《刑事诉讼法》中还规定了一些有限的保护性措施，但对“收容审查”是不适用的，因为它是“行政措施”。

《刑事诉讼法》规定：应当把拘留或逮捕的原因和羁压的处所，在二十四小时以内，通知被拘留者或被逮捕者的家属。对“收容审查”并无此种规定，家属往往不知去向，形同绑架。联合国《关于保护一切在任何形式下受羁压式监禁的人的原则》第十六条阐明：“在被逮捕以及从一个关押地点转移到另一个关押地点後，被捕或被监禁的人有权立即通知或者要求有关当局将他被捕、被关押或监禁的地点通知他的亲属或其他所选择的合适的人。”对许多被“收容审查”的人来说，本人失去了自由，而家属又无音信，一开始就没有人权保障。被“收容审查”的人和被逮捕的人，都关在看守所。按照《刑事诉讼法》，被逮捕的人可以行使辩护权，也可以委托辩护人，还可以会见律师。“收容审查”作为“行政措施”却没有辩护权和委托辩护权，还不如逮捕。《公民权利和政治权利国际公约》第九条指出：“任何以逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提出诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果不合法时命令予以释放。”在“收容审查”期间，实际上被剥夺了自由，但不能向法院提出诉讼，拘禁不合法也不能要求释放。

在刑事诉讼程序中，检察机关对公安机关有监督权。“收容审查”是“行政措施”，可以逃避检察机关的监督，形成了为所欲为的警察权力。

“收容审查”不可能在刑事诉讼程序中得到纠正，能不能在行政诉讼程序中得到纠正？上述第二节已指出，公安机关在“收容审查”问题上的具体行政行为是违法的，完全可以纳入行政诉讼程序。国内也有人认为：“收容审查的法律依据不足，……人民法院审判这方面的行政案件，争讼起来，公安机关祗能败诉。”⒆但按《行政诉讼法》第五十三条要求，原告必须证明公安机关违反某个具体的行政法规。“收容审查”祗有内部文件，没有法规可援引，受害人无法起诉。一九九○年，最高人民法院发出《关于贯彻执行若干问题的意见》，其中规定对“收容审查”不服可以提起行政诉讼。事实上无法提起诉讼，至今没有“收容审查”得到救济的实例。这一《意见》的作用，倒是由司法机关肯定了行政机关采取“收容审查”措施的合法性。《行政诉讼法》也没有提供监督最高行政机关国务院的法律根据，更没有提供对国务院制定的法规是否符合宪法进行审查的法律根据。

“收容审查”的最後结果，被判刑者可以折抵刑期，而未判刑者祗能得到四个字：“审查结束”。“收容”的理由和释放的理由都由公安机关掌握，本人无从知道；无辜被剥夺人身自由又不能要求赔偿。

由于非法立法、执法犯法，“收容审查”的冤狱遍于国中；有冤无处诉，积成多年沉冤。

王若水、陈子明等十三人向八届人大三次会议提出了《关于废除收容审查保障人身自由的建议》，得到国内外的广泛响应。

“收容审查”的施行是严重破坏法制的表现。国务院制定限制、剥夺人身自由的措施，行政权僭越了立法权，再加司法不独立，说明中国的政治体制是行政集权制。党中央批准国务院立法、公安机关的党委或党组批准抓人，党权又僭越了国权。在行政集权制之上是共产党集权制。中国领导人发表指令性讲话总是说“代表党中央、国务院”，党中央在国务院之上。这是权力运作的咒语。按照宪法，全国人民代表大会及其常务委员会是最高国家权力机关，又是监督宪法实施的机关。在“收容审查”的问题上，行政权僭越立法权、党权僭越国权，全国人民代表大会及其常务委员会长期沉默、容忍，既没有履行监督宪法实施的职责、又未拥有实际的国家最高权力。牵一发而动全身。废除“收容审查”，必须改革中国现行的政治体制。

注：

⑴见\黑体{中国人权}（纽约）的报告：《中国的任意羁押》第12页，一九九三年六月三日。据公安部长陶驷驹在一九九一年全国公安法制会议上透露的数字。

⑵穆毅《收容审查亟待整顿》，《人民公安》（月刊）一九八九年第七期，第18页。

⑶见最高人民检察院检察长刘复之在第七届全国人民代表大会第三次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》：提请逮捕的人犯是632,323人，批准逮捕的人犯是548,960人。《中华人民共和国第七届全国人民代表大会第三次会议文件汇编》，第240页。

⑷律师人权委员会（纽约）：《中国特色的刑事诉讼——中国刑事诉讼和违反人权状况》，第29页，一九九三年五月。该报告的执笔者\黑体{中国人权}理事、纽约大学法学院副教授季遵迪（Timothya.Gelatt），于一九九四年八月二十三日突然昏倒在纽约街头，不幸身亡，年仅三十九岁。他的逝世令人痛惜，无不扼腕长叹。在引用此报告时谨对这位关注中国人权状况的美国友人表示深深的敬意。

⑸任意羁压工作小组一九九三年年度报告，E/CN.4/1993/24,1993.1.12.

⑹同1，第4页。

⑺最高人民法院《关于罪犯在公安机关收容审查期间可否折抵刑期的批复》（一九七八年七月十一日）、《关于罪犯在公安机关收容审查期间折抵刑期两个具体问题的批复》（一九七九年一月十九日）

⑻最高人民法院《关于依法监视居住期间可否折抵刑期问题的批复》（一九八四年十二月十八日）

⑼见唐永泉、\简{姜}达明编著《公安行政管理和行政诉讼》（内部发行）第41页，南京大学出版社，一九九一年。

⑽同2。

⑾《人民公安》（月刊）一九九○年第一期，第34页。

⑿同⑴，第3页。

⒀同⑵，第19页。

⒁同上。

⒂同⑾。

⒃AmnestyInternational:China—TortureandIll-TreatmentofPrisoners,London,1987.

⒄《人民公安》（月刊）一九九○年第三期，第34页。

⒅同⑵，第18页。

⒆《人民公安》（月刊）一九九○年第十二期，第18页。

（《争鸣》一九九五年七月号�